Membangun Kepatuhan Pajak Melalui Regulasi yang Responsif (Bagian I)

By Sekti Widihartanto – Canberra

 

 

Praktek lama membangun kepatuhan pajak

Membangun kepatuhan pajak dapat dilakukan dengan berbagai pendekatan. Pendekatan yang paling sering digunakan oleh kebanyakan otoritas pajak didasarkan pada pendekatan teori ekonomi kriminologi yang menyatakan bahwa jumlah pajak penghasilan yang disembunyikan dipengaruhi oleh besarnya peluang untuk terdeteksi dan besarnya sanksi yang mungkin dibebankan manakala tindakan tersebut dilakukan. Pendekatan ini tidak lepas dari asumsi yang mendasari yaitu bahwa manusia sebagai makhluk logis akan selalu bertindak berdasarkan pertimbangan untuk mendapatkan utilitas yang maksimal dari sumber daya yang dimilikinya. Logika pemikiran ini banyak dipengaruhi oleh artikel Allingham dan Sandmo (1972) Income Tax Evasion: A Theoretical Analysis yang banyak diilhami oleh teori ekonomi criminal dari Becker (1968) Crime and Punishment: An Economic Approach.

Dari sudut pandang wajib pajak, logika ekonomi tersebut diterjemahkan sebagai berikut: seseorang akan berusaha melakukan penghindaran pajak, manakala yang bersangkutan –berdasarkan hitung-hitungan yang telah dilakukannya- berpendapat bahwa nilai pajak yang disembunyikan jauh lebih menguntungkan dibandingkan dengan resiko apabila dia tertangkap tangan dan dikenakan sanksi sekalipun (maximize expected utility).

Berdasarkan logika berpikir itu pula kemudian otoritas pajak menterjemahkannya ke dalam berbagai kebijakan sebagai upaya meminimalisir praktek penghindaran pajak dengan , pertama, memperbesar peluang terdeteksi bagi mereka yang melakukan penghindaran pajak melalui, antara lain audit, pemungutan pajak melalui pihak ketiga (withholding tax), dan pelaporan oleh pihak ketiga (third party reporting). Kedua, dengan cara meningkatkan sanksi yang akan dikenakan terhadap mereka yang terdeteksi melakukan penghindaran pajak. Praktek kebijakan yang didasarkan pada logika berpikir model ekonomi kriminalitas ini diterapkan hampir oleh seluruh otoritas pajak di dunia selama hampir setengah abad.

Seiring dengan berjalannya waktu ternyata pendekatan ini terbukti memiliki banyak kelemahan. Kelemahan yang paling mendasar terletak pada asumsi yang melandasinya yaitu bahwa wajib pajak melakukan pilihan-pilihan terkait kewajiban perpajakan hanya dilandaskan pada motif ekonomi semata. Pendekatan model ekonomi mengabaikan faktor psikologi dalam analisisnya. Sebagaimana tesis Frey dan Feld (2002) yang menyatakan bahwa kepatuhan pajak sangat ditentukan oleh ‘kontrak psikologis’ antara wajib pajak dan otoritas pajak. Dalam kontrak psikologis ini maka interaksi antara insentif dan motivasi intrinsik untuk membayar pajak perlu dipertimbangkan juga.

Beberapa penelitian empiris juga menjukkan bahwa pendekatan ekonomi semata, sebagaimana ditawarkan Becker (1968) pada kriminologi dan kemudian dikembangkan dalam ranah perpajakan oleh Allingham dan Sandmo (1972) tidak sepenuhnya terbukti. Cheng (2006) misalnya menemukan bahwa perubahan dalam sanksi tidak berpengaruh terhadap tingkat kepatuhan bahkan cenderung diabaikan. Sementara Friedland (1982) mengukapkan bahwa sanksi yang berat belum tentu mempengaruhi tingkat kepatuhan dibandingkan sanksi yang ringan, terutama dalam keadaan dimana peluang untuk terdeteksi besar.

Postur motivasi (motivational postures) individu

Menyadari bahwa perilaku membayar pajak (taxpaying behaviour) bukanlah semata hitung-hitungan buta untung-rugi yang diharapkan oleh wajib pajak dari pilihannya untuk patuh (compliance) atau tidak patuh (non-compliance), para ahli kemudian memasukkan parameter non keuangan untuk dapat memberikan penjelasan yang lebih lengkap mengenai perilaku kepatuhan membayar pajak.

Melalui sebuah penelitian inovatif di Australia, Valerie Braithwaite (1995) memetakan berbagai jenis postur motivasi (motivational postures). Motivational postures pada intinya memetakan perilaku individu menurut bagaimana cara mereka memposisikan diri mereka dan berpikir tentang diri mereka manakala berhadapan dengan regulator.

Dalam konteks perpajakan, teori motivational postures tersebut kemudian untuk menggambarkan bagaimana individu wajib pajak melihat diri mereka manakala mereka berhubungan dengan sistem perpajakan dan administrasinya. Administrasi perpajakan dimaksud di sini adalah otoritas pajak sebagai sebuah lembaga beserta aparaturnya. Secara lebih konkret, teori tersebut menjelaskan seberapa jauh jarak sosial (social distance) yang akan mereka bangun dengan sistem perpajakan dan administrasinya tersebut. Jarak sosial inilah yang akan menentukan tingkat penerimaan (acceptance) dan penolakan (rejection) mereka terhadap system perpajakan dan otoritasnya yang pada gilirannya akan mempengaruhi perilaku kepatuhan mereka (Braithwaite & Job, 2003). Terdapat lima postur motivasi yang telah diidentifikasi oleh Braithwaite (2009) dalam konteks perpajakan, yaitu: (i) commitment; (ii) capitulation; (iii) resistance; (iv) disengagement; (v) game playing.

Postur yang pertama commitment terhadap system, menggambarkan suatu tingkatan dimana individu secara sadar dan berkeinginan atas kehendaknya sendiri untuk merasa terlibat dengan misi yang diemban oleh regulator –dalam konteks ini adalah menghimpun pajak dari masyarakat. Sementara postur capitulation menggambarkan individu yang menerima berbagai aturan yang diterapkan kepadanya oleh otoritas pajak tanpa harus merasa terlibat dengan misi otoritas pajak. Bagi individu dengan postur capitulation baginya yang terpenting adalah ia sudah memenuhi kewajiban yang ditentukan otoritas. Kedua postur motivasi ini pada intinya mewakili perilaku yang patuh (compliant) dan kooperatif jika dilihat dari sudut pandang regulator. Perbedaannya hanya terletak pada sejauh mana masing-masing individu pada kedua kategori tersebut merasa terlibat dengan misi yang diemban oleh regulator –dalam hal ini otoritas pajak.

Tiga postur motivasi yang terakhir: resistance, disengagement, dan game playing adalah postur motivasi yang menggambarkan perlawanan (defiance) terhadap system perpajakan dan administrasinya. Postur resistance melukiskan adanya suatu perlawan secara terbuka terhadap otoritas pajak dalam hal bagaimana otoritas pajak menggunakan kewenangannya. Mereka dengan postur ini umumnya ingin didengarkan, mereka ingin sistem yang ada berubah ke arah yang lebih baik. Dalam konteks parpajakan, menurut Braithwaite (2009), individu yang masuk kategori ini memandang otoritas pajak sebagai pembawa masalah (vindictive) dan tidak adil (oppressive).

Respon berupa perlawanan yang lebih serius terhadap sistem perpajakan ditunjukkan oleh postur disengagement dan game playing. Postur disengagement melibatkan keterpisahan psikologis (psychological dissociation) dari otoritas pajak. Individu dengan karakter postur ini membangun imunitas dalam dirinya dari kewenangan yang dimiliki otoritas pajak yang ingin membawa mereka ke masuk ke dalam system. Mereka merasa bahwa mereka kebal bahkan terhadap hukum sekalipun.

Sementara postur game playing mewakili perilaku yang lebih imajinatif dan praktek untuk menghindar dari ketentuan dengan cara ‘memainkan’ aturan. Berbeda dengan resistance dan disengagement, postur motivasi ini memperlihatkan suatu perilaku yang seakan-akan dekat dengan system, namun memanfaatkannya untuk dianalisa dan dimanfaatkan kelemahannya untuk kepentingan mereka. Otoritas pajak, di mata game player dipandang sebagai lawan tanding dalam permainan.

Responsive regulation: Sebuah pendekatan baru

Lalu bagaimana kaitan antara postur motivasi tersebut dengan regulasi yang responsive (responsive regulation)?

Sebagaimana dikemukakan sebelumnya, praktek yang diterapkan oleh otoritas pajak di dunia dibangun di atas paradigm teori ekonomi kepatuhan (economics of compliance). Dengan paradigm ini otoritas pajak menggunakan metode untuk membangun kepatuhan dari wajib pajaknya dengan apa yang dikenal dengan ‘command and control regulation’ atau ‘enforced compliance’. Melalui pendekatan ini, otoritas pajak menggunakan sebuah pendekatan yang dipakai untuk semua wajib pajak (one-fits-all approach). Meskipun menunjukkan hasil yang positif dalam jangka pendek, para ahli yang mengkritisi pendekatan ini melihat bahwa metode tersebut telah salah menafsirkan perilaku ketidakpatuhan (non-compliance behaviour) dan juga motivasi yang melahirkan perilaku tersebut. Bahkan, pendekatan kepatuhan yang dipaksakan (enforced compliance) dalam jangka panjang justru akan melahirkan dampak negative yang justru mengakibatkan perilaku tidak patuh yang sangat tinggi dalam kuantitas maupun kualitas.

Menyadari bahwa sebuah regulasi tidak dapat bersifat “kaca mata kuda”, lahirlah kemudian apa yang dikenal dengan regulasi yang responsive atau “responsive regulation”. Konsep mengenai regulasi yang responsive (responsive regulation) pertama kali diperkenalkan oleh Ian Ayres dan John Braihtwaite (1992) dalam bukunya yang sangat fenomenal Responsive Regulation: Transcending the Regulation Debate. Pada intinya responsive regulation merupakan sebuah pendekatan yang tidak selalu harus berarti melahirkan program yang kaku yang dipandang sebagai sebuah cara terbaik untuk mengatasi semua persoalan. Sebaliknya, responsive regulation menurut Ayres dan Braithwaite, merupakan sebuah metode yang mengedepankan preposisi bahwa regulasi harus konstekstual dan menghasilkan solusi yang berbeda tergantung pada keadaan yang melingkupinya. Regulator yang mengadopsi konsep regulasi yang responsive berkomitmen untuk meneliti dan mempertimbangkan permasalahan, motivasi dan situasi dari masyarakat yang diaturnya (regulated community).

Secara sederhana konsep responsive regulation digambarkan dengan sebuah piramida yang melukiskan sebuah hirarki dari respon terhadap perilaku ketidakpatuhan. Piramida tersebut dikenal dengan piramida penindakan (enforcement pyramid). Piramida itu terdiri dari beberapa lapisan, yang masing-masing lapisan mewakili aktivitas penindakan yang berbeda yang dapat digunakan untuk mencapai kepatuhan. Pada tingkat paling dasar dari piramida penindakan adalah berupa tindakan yang halus (soft) berupa himbauan (persuasion) dan meningkat hingga berupa pencabutan izin, misalnya.

Model Kepatuhan Australian Taxation Office (ATO)

Menyadari bahwa perannya tidak sekedar sebagai pengelola penerimaan dari sektor pajak, namun lebih penting dari itu adalah untuk membangun kepercayaan serta menjalin hubungan dengan public demi keberlangsungan sistem perpajakan itu sendiri otoritas pajak di Australia (Australian Taxation Office – ATO) sejak akhir 1990-an mulai meninggalkan model pendekatan lama –command and contral regulation- dalam berhubungan dengan masyarakat pembayar pajak.

Melalui sebuah proses panjang penelitian empiris serta diilhami oleh teori responsive regulation dan motivational postures tersebut di atas, ATO lalu memperkenalkan model piramida regulasi yang responsif sebagai alat untuk mengelola kepatuhan pembayar pajak yang berdimensi jangka panjang, piramida tersebut dikenal dengan sebutan The ATO Compliance Model atau Model Kepatuhan ATO

Model Kepatuhan ATO terdiri dari tiga elemen penting, yaitu: pertama, adalah elemen pemahaman terhadap lingkungan di mana regulasi diterapkan (dikenal dengan faktor BISEP); kedua, skala sikap wajib pajak terhadap kewajiban perpajakan mereka (di sisi kiri dari piramida); ketiga, pada sisi kanan piramida adalah alternatif strategi penindakan yang tersedia bagi regulator. Berikut ini akan dibahas sekilas mengenai ketiga elemen dari model kepatuhan tersebut.

BISEP adalah kependekan dari Business, Industry, Social, Economic and Psychological faktor. Melalui elemen ini yang dimaksud adalah bahwa otoritas pajak harus memahami lingkungan di mana sebuah regulasi berada. Melalui pemahaman yang baik mengenai faktor-faktor tersebut, regulator akan mengerti mengapa seseorang patuh atau tidak patuh. Elemen ini juga memberikan penekanan bahwa terdapat berbagai faktor yang berbeda yang mempengaruhi perilaku kepatuhan seseorang. Sehingga, langkah pertama dan terpenting dalam menerapkan Model ini adalah menentukan faktor (-faktor) apa saja yang mempengaruhi kepatuhan seseorang.

About mofilink

Mofilink is a pool of perspectives, ideas and contribution for Indonesia government finances reforms.
Gallery | This entry was posted in Revenue Management and tagged , . Bookmark the permalink.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s