Peranan Utang Tidak Sebatas Menutup Defisit Anggaran

Oleh: Herry Indratno – MoFlink Canberra.

Secara umum, tujuan utama utang dipahami sebagai alat untuk membiayai defisit anggaran negara. Namun, sebenarnya peranan utang lebih luas dari sekedar pembiayaan defisit, utang merupakan bagian dari kebijakan fiskal untuk mempengaruhi perekonomian secara umum. Berikut ini beberapa fungsi utang secara lebih detail.

 

1.    Menutup defisit anggaran negara.

Dalam satu tahun anggaran, jika rencana belanja melebihi penerimaan, maka terjadi defisit. Apabila pemotongan belanja atau bahkan pembatalan program/proyek bukan prioritas kebijakan, defisit tersebut harus dibiayai. Sumber pembiayaan yang umum digunakan adalah utang. Di banyak negara utang biasanya lebih diprioritaskan dibanding sumber pembiayaan lain seperti penjualan aset. Secara garis besar, jenis utang adalah dalam bentuk pinjaman dari kreditur (misal: Bank Dunia, Dana Moneter Internasional, Negara Donor, dan bank komersial) serta sekuritas atau surat berharga yang diterbitkan di pasar seperti obligasi. Umumnya pinjaman sifatnya non-tunai dan melekat pada program atau proyek tertentu yang sifatnya mengikat, sedangkan sekuritas merupakan utang tunai yang penggunaannya lebih fleksibel.

2.    Menutup kekurangan kas jangka pendek.

Selisih kas (cash mismatch) muncul pada saat kas negara yang tersedia tidak mencukupi untuk membiayai pengeluaran belanja yang tidak bisa ditunda. Pada kondisi ini, anggaran negara belum tentu defisit, hanya saja penerimaan (pajak, cukai, dll) belum sepenuhnya masuk ke kas negara. Selisih kas ini biasanya ditalangi melalui penerbitan obligasi jangka pendek dengan tenor di bawah 1 tahun, dan akan segera dilunasi pada saat kas negara telah mencukupi. Di Amerika Serikat instrumen jangka pendek ini dikenal dengan nama Treasury Notes (T-Notes), sedangkan di Indonesia adalah Surat Perbendaharaan Negara (SPN).

Fungsi pertama dan kedua di atas bertujuan agar berbagai kegiatan dan proyek yang telah direncanakan (belanja rutin dan modal) dapat dilaksanakan dengan semestinya. Hal ini mencerminkan peranan utang sebagai instrumen kebijakan fiskal, yang secara ideal bertujuan untuk menciptakan kemakmuran rakyat, misalnya melalui pembangunan infrastruktur, pendidikan, kesehatan, jaminan sosial, berbagai subsidi, serta pertahanan dan keamanan.

3.    Pengelolaan portofolio utang.

Secara ideal, pengadaan utang tidak hanya memperhatikan aspek nominal namun juga biaya dan risiko. Komposisi utang yang optimal dari aspek jumlah, biaya, dan risiko merupakan keharusan untuk mencapai kesinambungan fiskal jangka panjang. Termasuk sebagai komponen portofolio utang ini yaitu jenis instrumen, mata uang, tingkat bunga, jenis bunga, dan tenor. Dalam rangka pengelolaan portofolio, utang digunakan untuk mengatur komposisi utang itu sendiri, misalnya melalui :

  • pelunasan utang sebelum jatuh tempo (buyback) untuk mengurangi outstanding utang serta penumpukan beban pelunasan utang di masa depan;
  • perpanjangan dan memecah jatuh tempo utang lama (reprofilling) melalui utang baru untuk mengurangi penumpukan beban pelunasan dalam tahun anggaran tertentu;
  • penukaran program yang non-tunai dan mengikat digantikan dengan utang tunai yang lebih fleksibel untuk memberikan keleluasaan kepada pemerintah dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran;
  • pelunasan pinjaman melalui pelaksanaan program (debt swap to program);
  • penukaran utang (debt switch) yang memiliki tingkat bunga tinggi dengan utang yang memiliki tingkat bunga lebih rendah untuk mengurangi biaya;
  • penukaran utang yang memiliki jenis bunga mengambang (floating/variabel) dengan utang yang memiliki jenis bunga tetap (fixed) untuk mengurangi risiko tingkat bunga (interest risk); dan
  • penukaran utang dalam mata uang asing digantikan dengan utang dalam mata uang lokal untuk mengurangi risiko nilai tukar (currency risk).

Pengalaman Indonesia saat krisis keuangan tahun 1997 membuktikan bahwa postur portofolio utang yang tidak optimal dapat berdampak fatal. Pada saat itu, tingginya ketergantungan terhadap pinjaman luar negeri – dalam mata uang asing dan tingkat bunga mengambang – sangat berisiko. Akibat depresiasi rupiah dan naiknya acuan tingkat bunga, jumlah utang dan biaya utang membengkak berlipat kali dalam waktu yang relatif singkat. Meningkatnya porsi alokasi pembayaran bunga dan pelunasan utang secara signifikan dalam APBN harus ditebus dengan pemotongan belanja secara masif yang berdampak pada penundaan dan bahkan pembatalan berbagai program/proyek yang telah direncanakan.

 4.    Pengembangan pasar keuangan domestik.

Utang publik, terutama dalam bentuk surat berharga seperti obligasi memiliki peranan dalam pengembangan pasar keuangan domestik. Sebagai sovereign entity, pemerintah merupakan issuer dengan tingkat risiko paling rendah dibanding issuer lain misalnya BUMN dan swasta. Sehingga, tingkat keuntungan instrumen utang yang diterbitkan pemerintah menjadi acuan bagi instrumen keuangan dan investasi lain misalnya obligasi korporasi, deposito, reksadana, serta kredit usaha dan konsumsi.

Kinerja pengelolaan utang publik yang baik akan menurunkan ekspektasi risiko terhadap instrumen utang pemerintah, yang diindikasikan dengan naiknya peringkat kredit. Hal ini akan menurunkan biaya utang bagi pemerintah, karena kompensasi tingkat bunga yang dikehendaki investor menjadi lebih rendah. Pemerintah dapat menerbitkan sekuritas dengan yield lebih rendah. Demikian pula posisi tawar pemerintah dalam negosiasi pinjaman dengan kreditor akan meningkat (upper-hand borrower), sehingga dapat menghasilkan biaya pinjaman dan persyaratan pinjaman (loan conditions) yang lebih menguntungkan.

Dampak berikutnya dinikmati kalangan usaha,  karena ongkos pembiayaan melalui sekuritas dan kredit menjadi lebih rendah seiring turunnya tingkat bunga instrumen utang pemerintah sebagai acuan mereka. Secara lebih luas, acuan yang dimaksud tidaterbatas dalam hal tingkat keuntungan, namun juga jenis instrumen utang. Misalnya di Indonesia, seiring diterbitkannya Surat Berharga Syariah Negara atau Sukuk Negara pada tahun 2008 lalu, mendorong lebih banyak perusahaan swasta dan BUMN menerbitkan obligasi syariah, karena telah tersedia benchmark untuk jenis instrumen syariah di pasar domestik. Lebih berkembangnya pasar keuangan syariah berkontribusi terhadap perkembangan pasar keuangan secara umum, karena memberikan alternatif sumber pembiayaan yang lebih beragam.

Pasar keuangan domestik yang efisien, dengan variasi instrumen dan basis investor yang beragam, merupakan sumber pengadaan utang yang murah bagi Pemerintah dan kalangan usaha.  Dampaknya positifnya, program kerja pemerintah dapat terlaksana dengan baik tanpa hambatan biaya, demikian juga halnya sektor riil dapat lebih berkembang, serta pada akhirnya perekonomian dapat lebih maju karenanya.

Negara dengan kemampuan pengelolaan utang publik yang relatif rendah biasanya baru menerapkan fungsi pertama dan kedua di atas. Masuk dalam kelompok ini adalah negara berkembang yang masih mengandalkan pinjaman program dari kreditur multilateral (misal: Bank Dunia, Dana Moneter Internasional, Bank Pembangunan Asia), maupun kreditur bilateral (misal: Pemerintah Amerika Serikat, Jepang, dan Australia). Indonesia sebelum tahun 2002 masih digolongkan dalam kelompok ini.

Sedangkan negara dengan pengelolaan utang yang relatif berkembang apalagi maju, disamping tetap melaksanakan fungsi pertama dan kedua, juga melaksanakan fungsi ketiga dan keempat. Sebagai contoh, beberapa negara maju seperti Australia dan New Zealand, meskipun memiliki tradisi anggaran surplus, mereka tetap menerbitkan obligasi secara reguler dalam rangka pengelolaan portofolio utang dan pasar keuangan. Sedangkan Indonesia sendiri, disamping masih tetap melaksanakan dua fungsi pertama, juga telah melaksanakan dua fungsi terakhir.

About mofilink

Mofilink is a pool of perspectives, ideas and contribution for Indonesia government finances reforms.
Gallery | This entry was posted in Debt Management and tagged , , . Bookmark the permalink.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s